根治文物法人违法任重道远

近年来，我国文物保护工作不断进步，文物管理水平大幅提高。但也要看到，当前文物保护形势还不容乐观，尤其是文物法人违法行为屡禁不止。去年8月，国家文物局在全国范围启动为期3年的“文物法人违法案件专项整治行动（2016—2018”，严防严查严办文物法人违法案件。国家文物局第一批督办的四起法人违法案件均为不可移动文物本体被损毁、拆除案，对文物的破坏触目惊心。

究竟是何原因造成文物法人违法案件屡禁不止？在当前大规模城乡建设和基础设施建设中，一些地方政府文物保护责任不到位，不能正确处理文物保护与城市发展的关系，以城市开发或改善环境之名，行破坏文物之实。与此同时，长期以来对于破坏文物的违法行为仅处以罚款，不追究刑事责任，而且罚款额度低、违法成本低，使得违法者有恃无恐，文物法人违法案件愈演愈烈。

法人违法屡禁不止

4月26日，国家文物局对各地上报的2016年度文物安全与行政执法工作和督办查处的文物案件（事故情况进行了统计分析，发出《关于2016年度文物行政执法与安全监管工作情况的通报》，通报了2016年度文物行政执法与安全监管工作基本情况。各级文物行政部门及文物执法机构立案查处文物行政违法案件197起。其中，查处全国重点文物保护单位发生文物行政违法案件97起，按违法主体分，法人违法案件74起，其他案件23起。法人违法案件占比较大，案件上报不够及时，行政执法任务依然艰巨。

在今年初国家文物局公布的《2016年度全国文物行政处罚案卷评查十佳案卷》中，如下两起涉及文物法人违法案件的处理结果值得关注。

2014年7月1日，北京市海淀区文化委员会行政执法人员对区级文物保护单位妙云寺进行日常检查，发现未经文物部门许可，管理使用单位擅自对东配殿屋顶南侧后檐进行了修缮施工，明显改变了文物原状。针对此例法人违法典型案例，海淀区文化委员会立即立案查处。执法人员严格按照办案程序收集证人证言、撰写法律文书，对文物保护单位处以罚款5万元人民币的行政处罚。整个案件办理过程事实清楚、证据确凿、处罚及时、程序符合相关法律规定。虽然案件的处罚金额不高，但对杜绝未经文物部门许可擅自施工的现象起到了教育和警示作用。

北京凤凰联动影视文化传播有限公司擅自在天津市文物保护单位李吉甫旧宅内拍摄影视案，是天津市文化市场行政执法总队依据《天津市文物保护条例》对擅自利用文物保护单位拍摄电影、电视剧行为进行的首例行政处罚。执法人员遵循“法无授权不可为”和“过罚得当”的原则，合理运用行政处罚的自由裁量权，给予当事人罚款人民币1万元的处罚。

加强区域协作组建志愿者队伍

4月25日，湘桂黔文物执法区域协作签约仪式在长沙举行，标志着湘桂黔三省区文物执法区域协作机制正式建立。国家文物局督察司司长刘铭威在场表示，“十三五”期间，国家文物局将重点推广文物执法协作片区新模式。放眼全国，跨区域的文物执法合作早已有之。

2009年，江浙沪地区建立了文物行政执法区域合作机制，并开展了文物法制培训、文物行政执法交叉检查、文物行政处罚案卷评比等系列合作活动，取得了显著成效。

去年3月28日，北京市文物局、天津市文化市场行政执法总队、河北省文物局在北京签署《京津冀文物执法协作体框架协议》，就如何通过片区协作做好文物执法和文物安全保护工作达成一致。根据协议，三地将建立文物执法全方位战略协作关系，协助查处文物违法案件。同时，调动三地专家资源，选派专业人员赴具有比较优势的地区委托培养。

为进一步推进南京市文物保护工作，2014年6月，南京市通过成立文物保护志愿者队伍、组织开展文物保护志愿服务行动等举措，将社会治理理念引入并运用到文物保护行政执法领域，形成以“行政执法引领+志愿服务支持”为内核的文保执法社会治理模式。

2015年7月，南京市文化综合执法总队文化遗产稽查支队制作的“南京中航工业科技城发展有限公司擅自拆除不可移动文物案”案卷被文化部办公厅评为全国文化综合执法“十佳案卷”，是“十佳案卷”中唯一一件文物执法案卷。这个案件就是根据文物保护志愿者2014年9月底报告的巡查线索进行立案查处的。

据不完全统计，南京市文物保护志愿者总队成立至今，文物保护志愿服务时间总计约为2.7万小时，提交文物保护巡查表近2500份，提供文物安全隐患信息或案件线索180余件。其中“非法拓印涂污全国重点保护文物南朝陵墓石刻案”，系全国首例当事人因非法拓印涂污文物行为被处行政拘留强制措施案件，列入全国文保典型案例。

专项整治文物法人违法案件

针对国家文物局部署的“文物法人违法案件专项整治行动（2016—2018”，各省区市文物局认真贯彻落实《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》，结合本省文物保护的实际情况，集中开展“文物法人违法案件专项整治行动”。

去年9月，贵州省文物局针对独山县、福泉市违规拆除文物古迹事件，采取相应措施依法处理，最大限度挽回了损失。

去年11月，安徽省文物局在通报安徽省近年来发生的文物违法案件情况的同时，重点分析了文物违法案件发生的主要成因与特点，指出在文物违法案件查处中存在的问题与不足。特别提出，要注重对违法行为造成文物本体和环境风貌损害的恢复整改，对涉嫌犯罪的要移交公安部门，同时追究相关责任人的法律责任。对不按时报送执法巡查信息和瞒报、缓报违法案件信息的，一经查实，依法依规进行问责。

3月23日，江苏省文物局会同省公安厅、省检察院召开江苏省打击文物法人违法专项督察行动工作会议。会议从本省文物安全形势着手，收集汇总情况，制定工作实施方案，再下发专项督察通知，在各地文物、公安、检察等部门自查自纠的基础上，省级层面三方再联合督察，对重点案件督办推动。

有效防范文物违法行为、及时消除文物安全隐患是做好文物执法工作的关键。对此，浙江省文物执法监察部门严格履行法定程序，规范处罚案卷制作流程，在国家文物局已开展的五届处罚案卷评查活动中，共有15份案卷获奖。如2015年绍兴市文物局依法查处的《浙江省绍兴市某寺擅自部分拆除某市级文物保护单位案》法人违法典型案例，体现了处罚整改并重、遏制违法行为的成效。绍兴市文物局在本案中依法对当事人拆除市级文物保护单位处罚款25万元的行政处罚，既惩治教育了当事人，又维护了法律尊严。在案件执行过程中，绍兴市文物局没有一罚了之，而是要求当事人按照文物管理部门的要求，制定文物恢复方案，最终使当事人花费120余万元完成了改正事项，其成本远远大于处罚金额。处罚与整改并重，对文物违法行为的发生起到了遏制作用。

“国家文物局正在开展的‘文物法人违法案件专项整治行动’，其目的就是要向法人违法说‘不’，这既是历史赋予的责任，又是敢于担当的体现。”江苏省文物局副局长殷连生表示。