文化遗产保护规划编制中的公众参与

近年来，文化遗产保护已成为全球城市公共政策的一个重要部分。在世界范围内，随着信息技术的迅猛发展，人们越来越认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。这一趋势在我国文化遗产保护领域也十分明显。大到对大同古城“恢复风貌”的讨论、小到北京智珠寺保护与利用的争论，远到对日本“明治工业遗产”申遗的关注、近到利用社交媒体曝光所在城市文物及历史建筑的不当拆建现象，文化遗产保护成为公众关注的热点。而作为文化遗产保护领域公共政策制定的关键环节之一——文化遗产保护规划的编制过程更是被广泛关注。

“公众参与”由来已久

城乡规划作为一项重要的公共政策，其制定过程引入“公众参与”的思想由来已久。早在英国《1947年城乡规划法案》中，就已赋予了公众人员发表意见的权利。自20世纪60年代起，公众参与成为西方城市规划制定的重要内容，1969年《斯凯芬顿报告》提出了保证公众在制定初期就参与规划的一套方法，但此时的公众参与更多强调的是公众咨询，而不是公众积极参与决策。90年代，英国的规划师塞杰、英尼斯提出的“沟通规划理论”以及“沟通行动”理论，则进一步强调了应当将所有受环境变化影响的群体纳入规划沟通范围，以提升规划的有效性。

具体到文化遗产，其保护最初是为了使人类共享的价值和具有突出普遍的历史、文化、科学价值的事物能得到妥善保护以传给后世。随着全球化进程和文化遗产概念的发展，文化遗产保护也开始关注地方居民的情感、家园等共享价值，力求在城市化进程与房地产开发大潮中，保留每个地方的独特景观与文化。

2005年联合国教科文组织通过的《关于城市历史景观的建议书》关注的核心是，在城市人口激增和城市大规模建设的背景下维持人类环境的质量，将城市遗产保护目标和社会经济发展目标相结合。由于认识到地方本身蕴含着针对不同人群的丰富价值，所以提出城市历史景观保护需要应用一系列适应当地环境的手段，让各利益相关者参与进来，并赋予他们权力，使得历史城区不同层次的重要价值，各个社区的历史、传统、价值观、需要和向往被揭示出来。澳大利亚国际古迹遗址委员会1979年通过的“文化重要性地方保护宪章”就强调“地方”与“文化意义”在认识和保护文化遗产中的核心性。它把文化遗产的认识标准还给“地方”，这对一个地方或社区美学、历史、科学和社会价值的认识和保存具有重要意义，成为文化遗产保护的深层出发点。

公众参与存在被动化、形式化问题

我国《城乡规划法》明确规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。”《历史文化名城名镇名村保护条例》中也明确规定：“保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见；必要时，可以举行听证。”

然而，虽然公众对于文化遗产保护的热情日益高涨，但由于缺乏跨越专业壁垒的桥梁，传统上在规划中后期通过公示、意见征集、听证等方式进行的公众参与，往往效果不甚理想，呈现被动化、形式化等问题。

而且，城市中的文化遗产保护并非静态、消极保护，往往与社区居民生活条件改善、城市形象与功能提升等密切相关，而过去多年来在文化遗产保护方面的欠账，导致目前的文化遗产保护需要大量资金投入，土地资源的紧张又往往使遗产保护与旧城改造等存在矛盾。文化遗产保护规划编制过程涉及的利益相关方众多，价值观、诉求各异，如何界定不同层次保护规划在编制过程中涉及的“公众”范围，目前尚无明确规定。这使得在追求政策效率优先时，规划编制组织方常常会选择性地缩小公众参与的范畴。而弱势群体的诉求往往会被过分放大，导致忽视其他利益相关方的合理诉求。这常常使得规划在公众认可和可执行性方面面临巨大挑战。因此，与居民关系密切的保护规划应尤其注重强化公众参与，引入包括以社区为主体的价值认知、全过程的咨询会、不同利益相关方的调解会等公众参与方法，使得规划被更多利益相关方认可，更容易实施。

让公众能够真正参与遗产保护

所以，在文化遗产保护规划编制的过程中，要科学合理地界定利益相关方的具体构成。例如，在福建晋江五店市保护与改造项目中，清华同衡规划团队在项目开始时即将居民、宗亲会等纳入参与的“公众”范畴，通过文化遗产价值宣讲、规划方案座谈等方式，改变了居民、宗亲会对文化遗产保护片面理解为宗祠、祖厝保护的理念，改变了部分产权人视传统红砖大厝民居为破旧象征的观念，同时，也对遗产价值评估、保护要素认定等起到重要作用，提升了规划方案以及项目的可实施性。

在参与形式方面，伴随着信息技术尤其是移动互联网技术的迅猛发展，公众参与的程度、频率、水平有了强有力的技术支撑。例如，在云南独克宗古城火灾后重建规划中，规划师运用微信公众平台的后台开发，建立了微信服务平台。这个微信平台上的灾前照片以及档案收集活动得到了本地社群的积极参与和支持。而对上传照片、信息的分析，也为规划团队理解本地视角下的文化内涵及其意义带来了新机会。

同时，近年来公众参与的主体中，出现了越来越多受过高等教育的规划、建筑方面的专业人士，他们能够克服专业壁垒，将参与意愿转化为积极的参与行动。比如福州文保志愿者组织的“福州老建筑”团队，其负责人本身就是规划专业的博士。

对规划师而言，也应加快从传统的技术专家向具有专业能力的协调人角色的转变。以北京大栅栏杨梅竹斜街为试点的“大栅栏更新计划”就是这一转变的典范。大栅栏更新计划是在对前门大街改造反思的基础上，于2010年正式启动的基于微循环改造的旧城有机更新计划。在工作模式上，“大栅栏更新计划”启动初期即建立了“大栅栏跨界中心”，作为政府与市场对接，规划师、建筑师、艺术家等合作的开放平台。规划过程中，规划师并非调研后绘制若干规划蓝图，而是共同研究居民腾退、平移政策等措施，使得杨梅竹斜街的保护在公众深度参与下，实现了文化遗产保护、街区活化等目标。