以文物执法遏制文物流失

自1840年鸦片战争以来，中国到底有多少文物流失海外？据联合国教科文组织不完全统计，在全世界47个国家、200多座博物馆的藏品中，有164万余件中国文物，再加之国外民间收藏的，在海外流失的中国文物足有数百万件。1856年至1932年，俄、英、德、法、日、瑞典、美国等国曾考察我国西北地区66次，每次考察都掠走大量中国文物。1931年“九一八”事变后，日本大规模盗掠中国文物。1949年解放以后，我国一度告别了大量文物外流的历史。然而，20世纪80年代以来，国内外不法分子相互勾结，掀起了一波波盗窃、走私文物的狂潮。据统计，从1982年起，江西余干县800多座古墓被盗;1987年1——6月仅半年时间，青海就有1700多村民盗掘古墓2000余座，抢走文物一万余件;1990年四川省有23952座古墓被盗;湖南邵阳市某县在二三年内被盗古墓的面积近全县2000平方公里的五分之一。据海关总署统计，1991——2000年，全国海关缉获走私文物10多万件。

旧中国，文物流失海外主要是因为政府的腐败与无能，那么建国以后，尤其是20世纪80年代，为什么又一度掀起盗掘走私文物的浪潮呢？笔者认为，市场经济造成的利欲熏心只是一方面原因，法律的不健全和执法不严是主要原因。如何有效地执法始终是一项急需各方重视的艰巨工作，一些具有共性的问题需要认真研究。

文物行政执法须具备的五个基本条件

一般意义上讲，文物行政执法必须具备的基本条件有五个：一是完备的法律法规体系。1982年12月《中华人民共和国文物保护法》颁布实施，2002年10月28日《文物保护法》第一次修订，近年来《文物保护法》《文物保护条例》以及与之配套的各项规章制度也日趋完善。二是建立一支熟悉业务、敢打硬仗的执法队伍。三是建立比较健全的执法程序。执法全过程要有严格的方式步骤，包括配套的法律文本等。四是建立较为和谐的互补机制。五是具有较充足的经费支撑。

执法的两个层面及突破口

文物行政部门与其他行政机关一样具有执法和行政的双重性，即法律规则和行政规则并行。具体在执法方面，应当分为两个层面：一是内部的执法，即对文物系统违反文物保护法的行为问责;二是外部执法，即涉及违反文物保护法的公民、法人和社会组织进行查究。当前最为突出的问题是：在生产和基本建设当中毁坏不可移动文物的;在流通和交换领域违法操作文物的;在文物体制上擅自变更管理关系的;涉及其他违法事件和案件的等等。行政执法过程的表现行为，通常为监督检查、行政许可、行政强制等具体行政行为。能突出执法效力的突破口，应当是选择在当地文物保护中破坏性大、影响性强的事件和案件，抓住不放、一查到底，从而起到强有力的震慑作用和教育效应。

建立积极的效能评估体系

文物行政部门执法难，是一个现实的问题，总体上缺编少人、经费短缺、基本条件差。面临的执法问题比较复杂，地方保护主义往往成为违法事件的庇护伞，暴力抗法的事件又屡屡出现，给执行造成极大的难度。从另一方面看，执法工作本身有风险，工作人员难免产生畏难情绪，从而降低了执法工作的绩效。因此，文物行政部门应把文物执法列入重要工作，纳入目标责任。同时建立执法工作的评估体系，实行定期的考核奖惩，使文物执法工作有地位、有份量、有成效。

确保执法成效

行政执法是文物行政部门的行政行为，工作的一切在于取得成效，确保成效除了执法者主观上的努力之外，最重要的因素有如下几点：一是积极争取本级政府的支持。主要靠多请示、多汇报，遇到问题时应主动取得当地政府领导的指导和支持。二是文物部门以及本系统内要通力合作，在思想上形成共识，在组织上形成合力，在行动上协调一致。三是纵向的相关部门要通力协作，搞好沟通，既要独立完成法律规定的执法项目，又要注意在综合执法中突出文物执法工作，通过制度建立与实施，形成一个良性的长效机制。四是要加深对文物执法政策性和规律性的研究。文物执法主要应包括哪些内容？当前的执法重点是什么？目前执法程序需要完善的环节是什么等等。与其回避，不如及早运筹，认真调查研究，形成具体的指导性政策，以保障执法工作深入、持久而有效。