文物修法，保护先行or利用优先？

在今年全国“两会”期间，全国人大代表、广东省惠州市旅游局局长黄细花联合8位代表对《中华人民共和国文物保护法（修订草案，送审稿》（下简称《送审稿》提出了修改建议，如建议将《文物保护法》的法律名字改为《文物法》等。

3月10日上午，全国政协委员、南京大学政府管理学院教授张凤阳对澎湃新闻（表示，他对上述建议持不同意见。他也于“两会”期间，提交了关于修改《中华人民共和国文物保护法（修订草案，送审稿》的意见和建议，其中提到，与现行文物保护法相比，《送审稿》在诸多该加强的地方非但没有加强，总体反而有所放松、模糊。

争鸣观点1：文物与环境一样应该被保护而不是被利用

去年12月28日到今年1月28日，《送审稿》向社会公示，引发各界谈论和争议。

在此次“两会”期间，黄细花等全国人大代表提交了一份提案，对送审稿提出了颇为严励的批评。他们第一个观点是将《文物保护法》的名称改为《文物法》，理由是现行的《文物保护法》只讲保护、不讲利用；只讲被动保护，不讲积极利用。黄还提到，修法送审稿仍保留了太多限制文物利用的约束性条款，并称，这些条款“无论从学理层面还是法理层面，都不堪一驳”。

张凤阳认为，在对待文物遗产，尤其是不可移动文物的态度上，究竟是“保护”优先还是“利用”、“开发”优先，这关乎立法和修法的根本宗旨，应该展开必要的讨论和争鸣。“目的只有一个，通过不同意见的碰撞，使最终定型的修改文本尽可能得到改进和完善，成为一部经得起历史检验的良法”。

张凤阳指出，自己虽然不是文物专家，也不是法律专家，但当今世界各种关乎于文物的法律都是为了“保护”而制定的。而且，保护优先已成为国际社会的广泛共识。最典型的例子就是，联合国教科文组织的《保护世界文化和自然公约》。

张凤阳表示，在近几年召开的“两会”热点议题中，文物保护往往并不被政协委员或者人大代表被提及，但有一个带“保护”的字眼议题却一直非常热，而且未来还会持续热下去，那就是“环境保护”。

“我们为什么要保护一样东西？常理来说，无非两条，一是值得保护；二是需要保护。”张凤阳表示，环境和文物为什么值得保护？因为这两样都是公共益品，都表征了一种公共善，所以就应该保护；其次，环境和文物为什么需要保护，就是因为这两样在现实生活中太脆弱，经常在若干畸形利益的耦合下遭到任性的开发和利用，遭到没底线的摆弄和破坏。“因此不仅要保护，而且得以更加刚性的措施加以保护。”

澎湃新闻记者了解到，今年，张凤阳在两会期间提出，与现行文物保护法相比，新近公布的《文物保护法（修订草案，送审稿》（以下简称草案，诸多该加强的地方非但没有加强，总体反而有所模糊、放松。其中在立法宗旨上，草案第一条将“文物利用”与“文物保护”并列。

张凤阳说，尽管文物如何规范利用确实是一个政府管理中的重要问题，但根本说来，文物修法是为加强和完善“文物保护”立法，而不是为“文物利用”或“文物开发”立法。文物利用是限制性的，必须服从于文物保护，绝不应该被提升为文物保护工作的宗旨。

争鸣观点二：审批权应垂直管理

黄细花等人大代表在提交建议还指出，《送审稿》过多保留和增加了行政许可和审批事项，对文物的利用施加了不必要的约束和限制。黄细花认为，这些约束和限制与“简政放权”、“取消一切不必要的行政许可”的改革相违背。

对此，张凤阳表示，“的确，如黄局长所说的那样，一切不必要的行政审批都应该取消。但问题是，当前掌握在政府手中的‘不必要’的审批权主要表现在哪个领域？我以为是在市场竞争领域、社会自治领域。但文物保护属于市场竞争领域吗？不是。”张凤阳认为，不能把文物保护推到市场领域和社会领域。他说，环保和文保一样，两者的本质属性是公共益品，但是公共益品经常在不法利益、畸形利益之下遭到黑心商人、不法之徒的破坏，那么保护它们责任必须由政府来承担，不可推卸。

张凤阳认为，文物法修改送审稿存在的一个问题恰恰是“将不该下放的权下放了，在不该放松的地方放松了”。他说，对一般不可移动文物的拆除审批权从省级政府下放到县级政府就是个典型例证，这也是为多数的学者、文物专家诟病的一个地方。

“从现实的情况来看，文物部门是一个政府系统里面最弱势的部门之一。在一个同级的政府系统里，要让它对别的部门的决策实施有效监督、约束，这实在太难了。所以，如果这个权力下放，其后果不堪设想。”张凤阳表示。

“以后，如果这个审批权从省一级下放到县级，那接下来古镇就要面临保护的压力了。这是真正的文物保护派担忧的地方。所以，这种权是不能下放的，不仅不能下放，还应该垂直上收，只有垂直上收，才能对下一级施加一个相对而言有效的约束。”张凤阳说。

争鸣观点三：不能拿文物当玩物榨取它最后一点价值

《送审稿》第七十四条规定，“已建立文物保护管理机构、博物馆，或者辟为考古遗址公园等参观游览场所的国有文物保护单位和一般不可移动文物，不得作为企业资产经营，不得转让、抵押”。

针对这一规定，黄细花等代表指出，历次修订的《文保法》与国际上流行做法相悖的另一个表现是，禁止国有文保单位的多功能混合使用。第七十四条相当于在法理上规定国有文物场所不得企业化运营，这与目前中央推行的国有资源资产的高效持有、保值增值、提供国民更多体验机会要求背道而驰。代表们在建议中举出了故宫、颐和园、华清池等例子，以期说明文物允许经营，文物保护、展示会更好。

对此，张凤阳提到了著名的“水洗三孔”事件（2000年12月6日—13日，山东济宁曲阜市的文物旅游管理部门，在对孔庙、孔府、孔林等文物进行卫生清理时，出现了用水冲刷、用硬物摩擦和擦拭文物的举动，造成多个文物点不同程度受损。他说，该事件就是因为当时经营权、使用权被交给了一家旅游公司。

“我国的《文物保护法》其实从来没有否认文物的合理利用。我们博物馆可以参观，我们故宫可以参观，我们可以研究，也可以建设为爱国主义教育基地，从来没有说过它不能利用。但是《文物保护法》确实强调，这种利用必须加以规范，叫做‘合理利用’。之所以‘合理利用’，是为了使得这种利用要服从于和服务于一个目的，那就是更好的保护文物。”

张凤阳指出，在文物的合理利用方面，新的送审稿比现行的《文物保护法》已经有所放松，而如果实行所有权和经营权完全分离，在经营权、使用权上引入市场的力量，走商业经营的模式，“那潜伏的隐忧是什么？就有可能使国有文物沦为资本的私产”。