权限下放，会导致拆文物“合法化”吗

破坏文物罚款上限提高到100万元、一般文物建筑可以作为资产经营、拍卖前拍品不再由省级文物部门审核、外国人可以来中国参加考古……国务院法制办近日就《中华人民共和国文物保护法修订草案（送审稿》公开征求公众意见，《草案》中亮点颇多，文物保护被正式纳入财政预算和干部绩效考核，文保成为硬约束，尤其增强了查封、扣押等文物行政执法力度。但也有争议，比如一般不可移动文物的迁移和拆除权限下放到县级政府，就让不少人担心会不会因此导致为搞建设而合法拆除文物。

文物拍卖被松绑，古玩市场上笼头

目前，中国民间收藏大军达8000万人，此次修法，对民间收藏作出了新的规定。

现行法律规定，拍卖公司在拍卖文物前，要经过省级文物部门审核，并报国务院文物行政部门备案，此次《草案》删除了这一规定，为拍卖公司松了绑。取消这一规定的理由，在征求意见的说明里给出了说明：首先是拍卖企业如果取得了文物拍卖资质，那就表明其具有守法经营的能力，多设一道审查没有必要；其次是上拍文物通过了审查，往往被拍卖企业作为文物是真品的证明，相当于行政部门为拍品“背书”。

对此，匡时拍卖董事长董国强接受记者采访时表示，把市场的还给市场，是行政主管部门简政放权，为企业松绑的好事。以前因为审查有一定周期，有时会出现一件好拍品来不及印图录，不能及时上拍的情况，现在企业可以在法律框架内自主决定，一方面操作上更加便利，另一方面也对企业自律提出了更高要求。

古玩市场一直处于监管的模糊地带，它是民间藏家的淘宝地，也往往是出土文物销赃地和假货赝品横飞的法外之地。目前民间文物买卖只有两条渠道：拍卖行和文物商店，民间文物交流不被认为合法。而此次《草案》规定，文物购销企业应当取得文物购销资质，这就给民间文物流通打开了一扇合法的大门。民间藏家、江苏省古陶瓷研究会秘书长王胜利认为，只要取得资质就可以进行文物买卖，这就将古玩市场纳入了文物部门的监管视野。然而这也对文物部门提出了更高的要求，一方面古玩市场交流量巨大，监管困难，另一方面如何鉴定文物也很困难，直到目前仍没有针对民间文物鉴定的权威机构和权威标准。

经营权放开拆除权下放，利耶弊耶

《草案》对现行文物法有两处较大修改，一个是《草案》提出吸引社会力量参与文物保护与利用，在主管部门监管下使用并承担保养、修缮责任；二是“一般不可移动文物，不得擅自迁移、拆除，因建设工程需要必须迁移、拆除的，应当由县级人民政府批准”。

第一点的修改主要是缘于大量国有不可移动文物因缺少维修资金而年久失修、破败不堪，除国家级和省级文保单位外，未设立文保机构、博物馆或辟为跨越公园的市、县级文保单位和一般不可移动文物，都可以考虑改变用途，由社会力量加以使用。

中国文物学会名誉会长、94岁的谢辰生先生认为，放开使保护更有自主权，也可能使破坏更有“自主权”。现行《文物法》和国务院文件规定，不可移动文物不得转让、抵押，国有不可移动文物不得作为资产经营，《草案》与之相比反而退步了。“保护法首先要保护，《草案》为拿文物进行商业运作开了口子，也许会留下隐患，2000年水洗三孔（孔府、孔林、孔庙企业认为是正常保洁，可是它对文物造成的损害却无法弥补。”他认为修法的指导思想应是收紧而不是放松。

中国文物学会原副会长李晓东深有同感，“文物是不可再生的文化资源，不能作为经济资源去开发，成为摇钱树，如果开了口子，在执行过程中很容易走样，企业参与文物保护，可以通过减免税收等方式奖励，让企业直接使用甚至经营文物，显然是下策。”

而对于“一般不可移动文物迁移、拆除应当由县级人民政府批准”条款的修改，南京大学政府管理学院副教授姚远担心的是，这一条款可能会导致合法拆除文物。他告诉记者，《草案》里有一条规定，工程建设应避开文保单位，“那么这是不是意味着不需要避开一般不可移动文物？”他说，“县级文化部门往往只有一两个文物干部，如果市里力推的重点工程遇到文物挡路，县级政府是否能挡得住？是否愿意去挡？因此这种权力最好还是收归为省级文物部门才对，毕竟这样的管理部门更专业。”

“拆除权一旦下放，还可能引起合法拆除历史街区的恶果”，姚远说，在一片历史街区里，能被认定文保单位的毕竟是具有代表性的极少数，而大片普通传统民居虽然单体并不珍稀，但连成片就保留了传统的街巷格局和生活方式，市县级政府既是城市建设者，也是文物保护者，在“左右手互搏”时如何选择并不让人乐观，因此这种权力放到什么程度值得商榷。

罚款100万不如落实考古先行

《草案》把破坏文物的罚金上限从原来的50万元提高到100万元，但在南京大学历史系教授贺云翱看来，罚款毕竟是事后补救，而落实考古先行才是更合理的保护。

“100万元，在南京这样的城市，还不到半套房的价钱。工地上如果发现地下文物，开发商与其出钱考古还耽误工期，不如破坏了交罚款继续施工更划算”，贺云翱说，“只有考古先行才是解决问题的办法。”

《草案》对于地下文物埋藏区和水下文物保护区范围内的工程建设，或者大型工程建设，规定必须在土地划拨和出让之前即进行考古调查和勘探，再由省级文物部门决定是否考古发掘，这的确是一大进步。贺云翱认为，人类的现代建设能力越来越强，而文物不可再生且越来越珍贵，因此社会发展达到一定程度，文保在先、建设在后应该成为一个基本的社会伦理。

考古先行光有原则还不够，现在每个考古项目，都由考古队与建设方谈判，弹性很大，贺云翱告诉记者：“有个市考古经费多年来已剩余上亿元，因为建设方往往给一大笔钱和很少的考古时间，导致考古工作不到位。而一旦发现地下文物，文物和工程都是受害者。”镇江目前已由政府设立基金，考古队不用和建设方谈判，只要建设项目一立项就可以进场考古，这种先进的理念值得在此次修法中借鉴。