文物保护良法善治与治理

本文分为四部分，就文物保护良法善治与治理（法治和德治作了概述，就进一步完善文物法律体系与立改废释；文物保护法应作为文物保护总章程，制定长城、水下文物、名城保护专项保护法律，制定运河、丝路茶道文物保护条例；文物法律法规贯彻执行主体、协同、执法；文物保护治理现代化等阐述了看法，提出了意见和建议。

一

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》，提出了全面依法治国的总目标和基本原则，同时，以此为基础，就科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对推进依法治国的领导等六个方面作出了全面部署，它们是“四个全面”战略格局中的重要组成部分。《决定》对依法保护文物和文物事业发展，促进文化建设都有重大意义和深远影响。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”良法者，好法！符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护的法是好法。习近平总书记指出：1982年“宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法……”。

这里指的是宪法，用这些论述作标准衡量现行法律，符合的就是好法。何谓善治，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，“促进国家治理体系和治理能力现代化”，应为善治。

以宪法为统领的中国社会主义法律体系已经形成。以此为标志，表明我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设各方面、各领域实现了有法可依，步入法治轨道。

这是我国民主法制史上的里程碑，具有重大的现实意义和历史意义。在中国特色社会主义法律体系中，包含有《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》、文物保护法实施条例、长城保护条例、名城保护条例、水下文物保护条例等法律法规。这些文物法律、法规（包括地方性法规和规章，已形成了文物法律体系，使文物保护有法可依，步入法治轨道，对促进文物事业发展和文化建设有重要意义，对保存、保护中国优秀传统文化载体、弘扬中国优秀传统文化具有深远的历史意义。

中国特色社会主义法律体系的形成。中共十一届三中全会提出的“有法可依”目标已经实现，解决了国家发展带有根本性、全局性、稳定性和长期化的法律制度问题。以中国特色社会主义法律体系形成为标志，我国法制建设进入一个新的发展阶段。这个阶段的目标是：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。要坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键。要“完善立法体制和机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”（《决定》。

在完善中国特色社会主义法律体系的新的阶段，应进一步完善一些法律规范体系，加强重点领域立法，解决一些法律阙如问题；有些法律法规在立法品格、质量方面亟须提高；有的法律法规在正当性、针对性、有效性、良善性等方面亟须通过修改、修订进行提升。

文物法律体系形成之后，在国家法律体系建设新的发展阶段，应贯彻《决定》精神，进一步完善文物法律体系，进一步提高立法质量，提升文物法律法规的针对性和良善性。

治理，在中国法制建设进入新的发展阶段的背景下，国家治理体系和治理能力现代化，其本质和关键是法治化，同时，也应看到，国家治理体系及其他系统构成、内涵、目标和治理方式等更为复杂，是一个庞大的系统工程。治理既包括法治，也包括德治，或者说，治理既应适用“硬法”，也应适用“软法”。

二

《文物保护法》1982年11月19日由全国人大常委会通过，公布实施。它是文化领域的第一部法律，文物保护正式进入法治轨道，开创文物保护新的历史进程。

《文物保护法》是在总结新中国成立以来，文物工作正反两方面经验，根据中国文物特点，遵循文物保护规律，借鉴民国时期和国外文物保护好的东西的基础上制定的，符合中国国情，符合文化建设即传承优秀传统文化，符合时代发展（经济社会发展的新情况。在实施三十多年中，为文物保护提供了重要法律保障，文物保护在法治的历程中取得了重大成绩，文物事业取得了重大发展。

在《文物保护法》1996——2002年修订过程中，文化文物界、国务院法制办、全国人大有关部门和常委会，研宪机构以及社会上有关人士，对《文物保护法》及其执行情况作了深入调研，得出的共识是：《文物保护法》是一部好法。如果没有《文物保护法》作保障，文物保护不可能取得重大成绩。这是从1980年代以来社会发展与文物保护的实际得出的重要共识。在共和国迎来60华诞之际，《检察日报》开辟系列报道专栏，报道60部法律，展现60年民主法制建设的成就，《文物保护法》是报道的60部法律之一，应是高度评价的有力例证。

随着改革开放的不断深入，社会经济的迅速发展，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，出现了一些新的情况和问题，在文物保护管理中，有些问题的解决和处理缺乏明确的法律依据，有些文物保护管理制度和措施也需要随着社会的发展变化作出新的调整，需要进一步发展、完善文物保护法律制度。经过2002年修订，新的《文物保护法》将文物工作方针、原则上升为法律准则，规定了文物是不可再生的文化资源，对“五纳入”内容作出法律规范，进一步规定了文物保护管理重要措施和完善了法律制度，确定了文物行政主管部门执法主体地位，加大了执法力度，等等。这些都是新《文物保护法》的重要特点。新法内容十分丰富，时代特点、针对性等都比较强。它是1982年《文物保护法》的继承、发展和完善，是文物保护法制建设与时俱进的重大成果和新的里程碑，标志着我国文物法律建设、文物保护管理工作和文物事业进入一个新的发展阶段。

（一完善《文物保护法》结构体系

《决定》对“完善立法体制和机制，坚持立改废释并举”提出了新的要求。2002年《文物保护法》也面临着进一步完善的问题。

2002年《文物保护法》的结构体系，主要是从文物保护的几大领域构建的，同时也采用和吸收了文物学科体系成果，因此可以说《文物保护法》的构架体系是两者相结合的体系。这样的体系，如果从文物学科观察，显然有不完善之处。形成这一问题的深层原因，是文物学科正在建立的一个学科。

为了逐步改变《文物保护法》构架体系上的上述问题，一方面应加强文物法学理论与方法的研究，一方面应深入对文物学科进行系统研究，构建起文物学学科体系。要做好这两个方面的研究，应在文物研究机构组成科研团队，确定重点研究课题，制定研究规划，其中，应特别重视基础理论和方法的研究，长期坚持下去，一定会取得重要成果，以至重要突破。

据笔者观察，十多年来，文物社科研究课题基本上都是应用型课题，如果不加强文物法学和文物学科基础理论和方法方面的课题，长此下去，会缺乏文物保护和文物事业发展的理论支持，会影响文物保护和文物事业的长远发展。

在文物法学和文物学科研究取得重要成果，以至重要突破之后，《文物保护法》构架体系和文物学科体系有望相融，形成基本一致的新的构架体系，《文物保护法》的品格、质量会进一步提高，并进一步完善。